NUEVA LEY DE PENSIONES Y REGLAMENTO: QUÉ CAMBIÓ Y QUÉ FALTA PARA UNA PENSIÓN SUFICIENTE

Autor: Mag. Renzo Ramos Pizá

1. INTRODUCCIÓN

La publicación en el Diario Oficial el Peruano del Reglamento de la Ley N° 32123, Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano, culminó un proceso de propuestas y debates por hacer viable un sistema previsional cuestionado tanto en su versión publica de la ONP como en la privada de las AFP.

Los sistemas previsionales de pensiones surgieron en el mundo con el propósito de coberturar las necesidades de los trabajadores, al término de su vida laboral. Todos estos sistemas en el mundo y a lo largo del tiempo han sido afectados por cambios demográficos, tecnológicos y económicos.

En el Perú inicialmente solo existió un régimen, el sistema público, que bajo diversas nominaciones colapsó entre las décadas del 70 y el 80 como consecuencia del manejo de los fondos por los gobiernos de turno, la crisis de la deuda latinoamericana y los procesos inflacionarios.

En la década del 90 el régimen de Alberto Fujimori creó el Sistema Privado de Pensiones (SPP), imitando el modelo iniciado por Augusto Pinochet en Chile, este régimen se basaba en cuentas individuales de cada trabajador aportante cuya administración se encargaba a empresas privadas denominadas Administradoras de Fondo de Pensiones (AFP). La justificación era que, por un lado, los fondos no iban a ser objeto de un manejo político por parte del gobierno y la administración iba ser técnica y altamente especializada en preservar y hacer crecer los fondos.

Sin embargo, al igual que en Chile, los pensionistas del sistema privado vieron frustradas sus expectativas que les ofrecieron de acceder a pensiones mucho más elevadas que las que ofrecía el sistema público de pensiones.

La causa de esta frustración fue, por un lado, que el crecimiento de los fondos no cubrió las expectativas de sus afiliados pues ya sea por el deficiente manejo de las pensiones o por las oscilaciones de la economía, los fondos no crecieron para asegurar pensiones adecuadas. Pero la razón más importante es la característica del sistema laboral peruano en la cual los trabajadores no tienen la posibilidad de un trabajo formal permanente que les asegure poder aportar en forma continua, por ejemplo en un período laboral de 20 años un trabajador, podría estar en condiciones de aportante cinco años y el resto de su período laboral trabajar en regímenes que no aportan al sistema de pensiones, por ejemplo, trabajadores que prestan los denominados servicios no personales y que emiten recibos por honorarios o dada la precariedad de la economía peruana podrían estar trabajando en la informalidad, como el 70.7% de la Población económicamente Activa (PEA) peruana[1].

La revisión del reglamento de la Ley, induce a pensar que hubiera sido producto del acuerdo de los representantes de los sistemas previsionales público y privado, pues se aprecia el énfasis en las relaciones entre ambos sistemas, movilidad de aportantes, comisiones y otros descuidando la atención en la sostenibilidad del sistema y el cumplimiento de su finalidad, el de atender las necesidades previsionales de los trabajadores.

Este ha sido el escenario que propició la discusión y aprobación de la denominada Ley de modernización del sistema previsional peruano, y que una vez publicado el texto y su posterior reglamento nos lleva a la conclusión que no resuelve los tres grandes retos que debe tener un sistema previsional eficaz y sostenible.

2. LOS GRANDES RETOS PARA LOGRAR UN SISTEMA DE PENSIONES EFICAZ

Para superar las actuales debilidades del sistema previsional peruano, debemos de enfrentar tres retos principales, el primero es ¿cómo ampliar la cobertura del sistema previsional para asegurar que todos los peruanos puedan estar cubiertos en sus necesidades pensionarias?si bien es cierto, la ley establece que todos los peruanos de 18 años van a ser incorporados en el sistema de pensiones, la pregunta es ¿con qué aporte?, si la persona no labora, o en su defecto trabaja en el sistema informal, no es suficiente tener a todos los jóvenes mayores de 18 años afiliados al sistema, por lo que se hace necesario que cada uno de ellos pueda tener un aporte.

El segundo reto es evaluar cómo incrementar los aportes.Con esta finalidad en la ley se consideró la incorporación del 1% de las boletas por consumo de los aportantes a su fondo individual, sin embargo, esta propuesta se desnaturalizó colocando limitaciones absurdas como excluir a las boletas por consumo mayores a S/ 700 soles y un tope anual de 8 unidades impositivas tributarias (UIT) como un monto máximo haciendo que lo máximo que se pudiera aportar a la cuenta del aportante en el año fuera S/ 420 soles, de esta forma se ha quitado los incentivos que podían tener los trabajadores para tratar de incrementar su fondo a partir de su consumo.

Finalmente, el tercer reto es la incorporación de los trabajadores independientes. De esta forma, también en la ley se consideró el aporte progresivo de los independientes a su fondo, mediante un aporte progresivo del 2% al 5% del monto de cada recibo que emitan por honorarios. El escalonamiento y la progresividad del aporte, recién a partir del 2028 y alcanzando el 5% el 2034, resta crecimiento efectivo al fondo de los independientes. Situación que además, hace vulnerable la propuesta porque la dilación de su ejecución propicia la aparición de políticos irresponsables que se dediquen a derogarla.

Esta propuesta recibió el rechazo paradójicamente coincidente de los que tienen menores y mayores ingresos. Los de menores aducen que siendo sus ingresos tan mínimos como se pretende reducirlos con un descuento, por otro lado, los que reciben altos ingresos y al parecer los más influyentes manifiestan que ellos han decidido ser independientes porque no querían ser sujetos de exigencias de contribuciones por parte del Estado, al cual le negaban el derecho de preocuparse por su futuro. Finalmente, ya se presentó en el Congreso un proyecto de ley que busca anular la obligación del aporte y hacerlo facultativo para los que libremente decidieran contribuir.

3. LOS TRES FACTORES QUE DETERMINAN UNA PENSIÓN SUFICIENTE PARA LOS APORTANTES

Antes de entrar a la propuesta viable que aportaremos al finalizar este análisis, debemos de entender cuáles son los factores que determinan que exista una pensión suficiente que cubra las necesidades de los aportantes al llegar a su vejez, estos son fundamentalmente tres factores.

El primer factor es la cantidad de aportes. Es decir, una continuidad de aportes que se mantengan en el tiempo. Para el caso peruano en la práctica esto no siempre se produce, ya que, debido a las fallas estructurales del mercado laboral peruano, los empleos son eventuales o en el peor de los casos producto de la informalidad, los empleos no generan aportes. Esto se traduce en trabajadores que aportan durante un lapso y luego dejan de aportar, es decir, un mercado que se caracteriza por periodos de aportes discontinuos o intermitentes y por ende pocos aportes.

El segundo factor es el monto de dichos aportes, que está directamente asociado al nivel salarial de los aportantes y a la productividad de los trabajos. Por las características del mercado laboral algunos trabajadores pueden tener un nivel salarial registrado menor al que en la realidad perciben y también pudiendo recibir un mayor salario se encuentran subempleados percibiendo un salario menor al de sus capacidades. De ahí que el éxito de un sistema pensionario también esté ligado al crecimiento económico, solo una economía que crece de manera sostenible puede generar nuevos empleos, y esos nuevos empleos deben ser de mayor valor agregado, con mayor productividad que impliquen mejores sueldos.

Y finalmente el tercer factor es la rentabilidad que ofrecen las cuatro Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), y eso está ligado a las inversiones que se realizan con esos fondos. Como también al tipo de fondo al que el aportante este registrado. Este factor tiene una cualidad que es igual para todos los aportantes del mismo fondo indistinto al aporte global de cada trabajador.

En ese escenario, la pensión está fuertemente ligado del fondo global de cada trabajador que dependerá como hemos visto a la continuidad de los aportes como al monto de los aportes. Lo que conlleva a que para una pequeña proporción de trabajadores que tienen ingresos muy altos y aportes continuos, el esquema de las AFP es muy conveniente, mientras que para la gran mayoría que sigue enfrentando limitaciones estructurales de continuidad y bajo monto en sus aportes este sistema no es tan conveniente.

4. UNA PROPUESTA VIABLE HACIA UN SISTEMA UNIVERSAL: EL FONDO SEMILLA, EL REDISEÑO DEL 1% POR CONSUMO Y EL APORTE DE INDEPENDIENTES

El debate sobre las bajas pensiones en el Perú no puede reducirse únicamente al diseño institucional del sistema previsional, sino que debe enmarcarse en la dinámica estructural del mercado laboral. La alta informalidad, la inestabilidad en el empleo y los bajos salarios explican la dificultad para garantizar aportes constantes a lo largo de la vida activa. En ese contexto, resulta indispensable plantear mecanismos complementarios que permitan construir pensiones mínimas universales y, al mismo tiempo, ampliar la cobertura contributiva.

4.1 FONDO SEMILLA UNIVERSAL

Una de las propuestas más viables para avanzar hacia la universalización del sistema de pensiones en el Perú es la creación de un fondo semilla universal, destinado a acompañar a cada ciudadano desde el momento de su nacimiento hasta la edad de jubilación.

Este mecanismo se plantea sobre la base de que el Estado realice un aporte inicial, o en su defecto microaportes anuales, a favor de cada recién nacido. Dichos recursos tendrían carácter estrictamente intangible, lo que implica que no podrían ser retirados ni utilizados para fines distintos al ahorro previsional. La finalidad es que el capital acumulado sea invertido y administrado bajo criterios técnicos de largo plazo, de modo que crezca en el tiempo y genere rendimientos que contribuyan al ahorro previsional.

Asimismo, para garantizar la eficiencia, transparencia y sostenibilidad en el tiempo de este fondo, proponemos que su administración debería asignarse mediante procesos concursables entre distintos actores financieros, como las administradoras de fondos de pensiones (AFP), bancos o gestores especializados, bajo condiciones regulatorias estrictas. Entre las condiciones esenciales se encuentra en primer lugar, la fijación de metas de rentabilidad de largo plazo, determinadas a partir de un estudio técnico independiente que tome como referencia un horizonte de inversión de aproximadamente 65 años y que se fundamente en la evidencia empírica de los mercados internacionales de capital. En segundo lugar, comisiones bajas, tomando en consideración al gran volumen de recursos administrados y por último reglas estrictas de intangibilidad y sostenibilidad, que protejan los fondos frente a presiones políticas o coyunturales, asegurando la permanencia del ahorro acumulado a lo largo del tiempo.

De esta manera, mediante un aporte inicial cuyo monto específico debería determinarse sobre la base de un estudio económico y fiscal, se logrará que transcurridos aproximadamente 65 años desde el nacimiento hasta la edad legal de jubilación de la persona, el capital acumulado alcance un valor suficiente para lograr una pensión suficiente. Ello contribuiría a garantizar el principio de universalidad del sistema de pensiones, asegurando que todos los ciudadanos cuenten con la debida protección económica al momento de la jubilación.

4.2 REDISEÑO DEL 1% POR CONSUMO

El actual esquema de ahorro previsional por consumo, que destina un 1 % del valor de las compras efectuadas, presenta limitaciones que reducen significativamente su impacto como herramienta de acumulación previsional. Entre las principales restricciones se encuentran la exclusión de boletas mayores a 700 soles, la no consideración de adquisiciones vinculadas a bienes de trabajo como vehículos, equipos o herramientas básicas; y la rigidez del tope máximo de 8 UIT anuales.

Con el fin de otorgarle mayor efectividad y atractivo, el rediseño del mecanismo debería contemplar tres aspectos clave: el primero es eliminar la exclusión de boletas de mayor valor, de manera que compras de montos significativos también generen ahorro, el segundo aspecto es reconocer como válidas para el incentivo aquellas adquisiciones que contribuyan directamente a la productividad y a la formalización de los pequeños negocios y finalmente se debe flexibilizar el límite de 8 UIT anuales, incorporando además la posibilidad de trasladar los saldos no utilizados de un año a otro.

Un esquema con estas características tendría un efecto positivo en sectores donde la densidad de aportes previsionales es baja, especialmente entre jóvenes, emprendedores y pequeños comerciantes. Además, la evidencia comparada muestra que experiencias internacionales, como las desarrolladas en la Unión Europea mediante incentivos tributarios al ahorro previsional, han demostrado que mecanismos de consumo bien diseñados pueden contribuir a ampliar la base contributiva y fomentar la formalización. En el caso peruano, esta estrategia podría convertirse en una herramienta complementaria para revertir la actual debilidad del sistema de pensiones, generando un vínculo directo entre consumo formal y protección social futura.

4.3 APORTE POR RECIBO POR HONORARIOS

Uno de los mecanismos más eficaces para incorporar a los trabajadores independientes en el sistema previsional es la contribución vinculada al recibo por honorarios. Esta modalidad permitiría abarcar tanto a quienes prestan servicios personales directos como a profesionales que ofrecen servicios especializados a personas naturales o jurídicas. Para garantizar la universalidad de la afiliación, deberían implementarse cuentas individuales asociadas al número de DNI, de manera que cada vez que se emita un recibo se deduzca automáticamente un porcentaje destinado al ahorro previsional del aportante.

No obstante, la experiencia muestra que hay resistencia a esta forma de aporte tanto en los aportantes de menores ingresos, quienes alegan que la deducción afecta sus ya limitados recursos, como en los de mayores ingresos, que prefieren mantenerse independientes para evitar obligaciones previsionales. En este contexto, resulta clave que el diseño del mecanismo contemple la provisión de información anual al aportante respecto del monto efectivamente acumulado en su cuenta, a fin de generar confianza y visibilidad sobre los beneficios del sistema. De esta manera, se contribuiría a equilibrar la sostenibilidad financiera del régimen con la realidad socioeconómica del trabajo independiente en el Perú, reduciendo al mismo tiempo el riesgo de rechazo social y de eventuales intentos de derogación política.

5. COMENTARIOS FINALES

La modernización del sistema previsional peruano, plasmada en la Ley N.° 32123 y su Reglamento, constituye un esfuerzo relevante pero aún insuficiente para resolver las debilidades de fondo del sistema. Si bien incorpora medidas de coordinación entre regímenes y mecanismos de ahorro alternativo, no enfrenta de manera decidida la raíz del problema como la alta informalidad, el bajo nivel de los aportes y su falta de continuidad.

Como se ha mostrado en este análisis, las propuestas como el fondo semilla universal y concursable, el rediseño del actual 1% por consumo y la contribución automática de independientes representarán avances viables hacia la universalización del sistema; sin dejar de lado la aplicación de las reformas estructurales en el mercado laboral que permitan incrementar el empleo formal, elevar la productividad y mejorar los ingresos de los trabajadores.

En ese sentido, la discusión sobre pensiones no puede aislarse de la agenda más amplia de desarrollo económico y formalización. Solo un enfoque integral que articule políticas previsionales con reformas laborales y productivas podrá sentar las bases de un sistema sostenible, inclusivo y capaz de asegurar a los peruanos una pensión suficiente al final de su vida laboral.

Referencias:

Decreto Supremo N.° 189-2025-EF. (2025). Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley N.° 32123, Ley de modernización del Sistema Previsional Peruano. Diario Oficial El Peruano. https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2435408-1

Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2025). Situación del mercado laboral en Lima Metropolitana: Informe técnico N.º 09, setiembre 2025 (Trimestre móvil: junio – julio – agosto 2025). INEI. https://m.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/informe-tecnico_empleolimametropolitana_4.pdf

Ley 32123. (2024). Ley de modernización del Sistema Previsional Peruano. Diario Oficial el Peruano. https://spijweb.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2024/09/L-32123.pdf

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[1] INEI 2025. Encuesta de empleo permanente nacional (EPEN)