LEY DE MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA PREVISIONAL PERUANO, UN BALANCE SOBRE LOS CAMBIOS PROPUESTOS
Publicado el: Noviembre 19, 2024
Autor: Mag. Renzo Ramos Pizá
El 24 de setiembre del presente año, el Poder Ejecutivo promulgó la Ley N° 32123 – Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano, después de muchas discusiones, esta ley intenta subsanar las deficiencias percibidas tanto en el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) como en el Sistema Privado de Pensiones (SPP) e incorpora modificaciones con la finalidad de que los pensionistas puedan cubrir el derecho a una pensión de por vida, frente a la eventualidad de la desacumulación o al agotamiento de sus fondos previsionales como sucedía antes de la dación de la presente ley.
Asimismo, esta nueva ley trata de incorporar a los trabajadores independientes que cobran por recibos por honorarios mediante una contribución progresiva de forma escalonada, entre otros cambios. Después de las primeras revisiones alcanzamos el presente análisis inicial de la referida ley.
Antecedentes
En abril de 1973 mediante el Decreto Ley N° 19990, el gobierno militar del General Juan Velasco Alvarado creó el Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social, unificando en un solo sistema, las cajas de pensiones de la Caja Nacional de Seguro Social, la Caja Nacional del Seguro Social del Empleado y del Fondo Especial de Jubilación de Empleados Particulares.
Antes de la dación de este Decreto Ley existían diversos regímenes previsionales siendo los más grandes el de los obreros y el de los empleados. Algunas empresas poseían sistemas previsionales especiales como el caso de los trabajadores de las empresas eléctricas asociadas.
Este Decreto Ley encontró fuerte resistencia en aquellos trabajadores que percibían que el nuevo sistema significaba una afectación de sus derechos por cuanto el Sistema Nacional de Pensiones era un régimen previsional de reparto en el cual se establecía una pensión máxima que para algunos trabajadores sobre todo del sector privado, iba a ser inferior a la que ellos tenían como expectativa.
Otra de las causales de rechazo, fue el establecimiento de una sola condición de jubilación que solo se podía alcanzar cuando el trabajador contaba con 65 años de edad y 20 años mínimos de aportes. En la práctica, se elevaba en 5 años la edad de jubilación, de 60 a 65 años y por otro lado, se eliminaba el derecho de jubilación de los trabajadores que tenían 30 años de servicio, afectando a los trabajadores que habían iniciado su vida laboral a una edad temprana pues estos no podrían jubilarse por ejemplo, a los 48 años, sino que estarían obligados a trabajar 17 años más.
En esos momentos y teniendo en cuenta que al año 1973, el promedio de la esperanza de vida al nacer del peruano llegaba a los 56,2 años[1], los trabajadores sentían que el Decreto Ley vulneraba sus derechos y desnaturalizaba el concepto de jubilación que significa, el goce al que tiene derecho el trabajador una vez culminado su periodo laboral.
También corresponde al régimen militar la creación del denominado Régimen de pensiones y compensaciones por servicios civiles prestados al Estado no comprendidos en el Decreto Ley N° 19990, este régimen más conocido como cédula viva o Régimen del Decreto Ley N° 20530, incorporó a trabajadores pertenecientes a entidades públicas liquidadas como Aeroperú, Banco Agrario, Banco Minero, Caja de Ahorros de Lima, Centromin S.A., Compañía Peruana de Vapores y otros. La característica de este régimen era que al jubilarse los antiguos trabajadores continuaban percibiendo los mismos haberes como si estuvieran activos, alcanzándoles otros beneficios como las gratificaciones, diferentes a las pensiones que otorgaba el Estado a los trabajadores públicos y, además, recibían los aumentos como si estuvieran en actividad.
Lo crítico en este caso, era que las pensiones de la Cédula Viva no se cubrían con los fondos que el sistema hubiera acumulado, sino con las transferencias del tesoro público y además, generaban un injusta diferencia con el resto de los pensionistas de la 19990, que recibían pensiones que eran una fracción del ingreso mínimo vital.
Teniendo en cuenta que el mantenimiento de la vigencia de este régimen de cédula viva demandaba cada año nuevas y mayores transferencias del tesoro público se optó por la finalización de los aumentos salariales mediante la Ley N° 28449 – Ley que establece que las nuevas reglas del régimen de pensiones del Decreto Ley Nº 20530, promulgada el 23 de diciembre del año 2004.
El sistema previsional del régimen del Decreto Ley N° 19990 estaba desfinanciado entre otras causas por la carencia de un sistema eficiente de recaudación, la utilización de los fondos para otros fines por parte de diversos gobiernos y la inflación e hiperinflación obligaban a que los gobiernos, al no contar con recursos presupuestales en el tesoro público, acudieran a financiar parte de las pensiones con endeudamiento público nacional e internacional, situación que se agravaba año a año.
Creación del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (SPP)
Luego del golpe de Estado de abril de 1992 el autodenominado Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional mediante el Decreto Ley N° 26897 del 28 de noviembre de 1992, creó el Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (SPP), como un sistema alternativo que coexistiría con el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y que se diferenciaba de éste porque era un sistema de cuentas individuales pertenecientes a cada pensionista, mientras que el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) era un sistema previsional de reparto.
La creación de este sistema se justificaba por dos razones, en primer lugar, porque el pensionista iba a ser el dueño de su fondo expresado en cuentas individuales, en segundo lugar, porque las AFPs le iban a otorgar una pensión más alta que la del sistema público, debido a que su fondo iba a obtener una mayor rentabilidad producto del manejo eficaz de las AFPs. Sin embargo, no consideraron algunas desventajas que se han visto con el tiempo, por un lado, el trabajador peruano en muchos casos no puede asegurar una continuidad en el trabajo formal, por lo cual deja de aportar al sistema, es decir, hay una desacumulación de su fondo y, por otra parte, que al llegar a la edad de jubilación la AFP le otorga al trabajador una pensión proveniente de su fondo, pero cuando este se agota el trabajador queda desprotegido.
En el año 2024 y transcurrido 32 años de la creación del Sistema Privado de Pensiones, los trabajadores de ambos sistemas muestran su insatisfacción por los montos reducidos de sus pensiones. En ese sentido, la promulgación de la Ley N° 32123 ha propuesto diversos cambios con miras a reformar la realidad del sistema previsional peruano.
Análisis de los cambios de la Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano
Con la experiencia de los vacíos que generaba el antiguo sistema previsional peruano, esta norma pretende resolver los problemas del sistema, estableciendo que los afiliados tanto del Sistema Nacional de Pensiones como del Sistema Privado de Pensiones accedan a una pensión de por vida, para lo cual se señala, que de agotarse o extinguirse los fondos, estos serán cubiertos por el Estado. Sin embargo, a diferencia de los sistemas vigentes previos a la ley, la muerte del titular no generará el derecho pensionario a sus familiares sobrevivientes como viudas, hijos menores, entre otros.
La ley también alcanza con el beneficio de la pensión a todos los trabajadores afiliados al Sistema Nacional de Pensiones que por diversas razones no pueden acreditar las aportaciones obligatorias por 20 años o que por otras razones fueron desempleados
Si bien los fondos de pensiones fueron concebidos como fondos intangibles, ya que por su naturaleza no deberían ser destinados para finalidades distintas a las previsionales, se produjeron situaciones excepcionales como la pandemia del Covid-19 y posteriormente por presiones políticas de algunos congresistas, que hicieron que el Congreso de la República aprobara hasta siete retiros de fondos de pensiones de los afiliados, esta situación ha hecho que en muchos casos los afiliados se hayan quedado sin fondos. Esta posibilidad ha sido cerrada definitivamente con la entrada de la nueva ley, la cual prohíbe expresamente nuevos retiros de fondos.
La ley también elimina para las personas menores de 40 años y para los nuevos ingresantes al sistema, la posibilidad de que al cumplir la edad de jubilación puedan optar por la alternativa del retiro del 95.5% de su fondo de pensiones. Opción que había sido incluida en una anterior reforma.
A partir de la dación de la ley también se establece que todos los peruanos al cumplir los 18 años deberán afiliarse al sistema, pudiendo elegir entre el Sistema Nacional de Pensiones o el Sistema Privado de Pensiones, de no manifestar su voluntad serán afiliados al Sistema Nacional de Pensiones. Finalmente, los afiliados podrán tener la posibilidad de trasladarse entre cualquiera de los dos sistemas.
Comentarios finales
Sobre otros cambios introducidos en la ley queremos señalar que su impacto no será relevante, por ejemplo, el mecanismo referido a destinar el 1% de las boletas como aportes por consumo es novedoso pero su impacto en el fondo de pensión del afiliado será pequeño, por cuanto la ley establece un tope anual de 8 unidades impositivas tributarias (UIT) como monto máximo durante el año, lo cual generaría un aporte anual de apenas S/. 412 al año, a lo que se agrega que la ley excluye a las boletas por consumos mayores a S/. 700. Con lo cual al parecer la finalidad de introducción de este mecanismo tendría otros fines, aparentemente de naturaleza tributaria más no previsionales.
Otro cambio introducido en la ley pero que no cumpliría sus fines es la apertura al ingreso de otras instituciones financieras además de las cuatro AFPs como recaudadora de fondos de pensiones, con el argumento que esta medida permitiría por un lado reducir las comisiones de administración del fondo u obtener mayores rentabilidades. En la práctica, en el pasado el ingreso de nuevos actores al sistema previsional no disminuyó las comisiones ni mejoró la rentabilidad de los pensionistas. Como comentario final, el texto de la ley alude a pensiones de origen no contributivo y cobertura especial para personas que se encuentren en situación de discapacidad y poblaciones vulnerables. Sin embargo, al no explicar el mecanismo de otorgamiento de pensión, haría suponer que en el futuro mediante esta ley se cubriría a todas las personas mayores de 65 años que en la actualidad no cuentan con una pensión, a las personas con discapacidad y otros grupos vulnerables, lo cual podría suponer que el sistema de pensiones reemplazaría en el futuro a los programas sociales dirigidos a estos sectores. Por lo que se debe esperar, la publicación del Reglamento y la precisión del mecanismo y la fuente de financiamiento para estos nuevos compromisos presupuestales que estaría asumiendo el Estado en cumplimiento de esta ley.
Decreto Ley 19990. (1973). Ley de Creación del Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social. Presidencia de la República. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/251495/226861_file20181218-16260-fwxiyt.pdf?v=1673540786
Decreto Ley 20530. (1974). Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios Civiles prestados al Estado no comprendidos en el Decreto Ley 19990. Presidencia de la República. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3691453/Decreto%20Ley%20N%C2%B0%2020530.pdf?v=1664217478
Decreto Ley 26897. (1992). Crean el Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (SPP). https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/285119/256914_L25897-1992.pdf20190110-18386-1xv695y.pdf?v=1547178291
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Ley 32123. (2024). Ley de modernización del Sistema Previsional Peruano. Diario Oficial el Peruano. https://spijweb.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2024/09/L-32123.pdf